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Riforma della Sanità Penitenziaria

La Riforma della Sanità Penitenziaria rappresenta una delle misure progressiste più importanti degli ultimi anni.

 

Il sistema vigente prima della riforma

 

La presenza negli Istituti Penitenziari del personale sanitario viene prevista per la prima volta dal Regolamento Carcerario del 1931 (R.D. n. 787 del 18/06/1931), ma è solo nel 1970, con la legge n. 740 che vengono, seppure sommariamente, disciplinati i rapporti di lavoro del personale sanitario, ponendo le basi per il servizio sanitario e la continuità assistenziale in carcere. A quel tempo, non era ancora stato istituito un unico organismo pubblico e nazionale preposto alla tutela del diritto alla salute per tutti i cittadini, e anche fuori dal carcere, vigeva un sistema sanitario affidato alle "casse mutue" e alle Istitutizioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza (IPAB). 

Quando nel 1978 con la legge n. 833 viene istituito il Servizio Sanitario Nazionale (SSN), in attuazione dell’art. 32 della Costituzione, il sistema della Sanità penitenziaria rimane separato da esso ed esclusivamente dipendente dall'Amministrazione Penitenziaria. 
La legge 354/75 di riforma dell'Ordinamento Penitenziario, sostituisce il Regolamento del 1931 e detta regole più precise in tema di tutela della salute in carcere. L'art. 11, in particolare, stabilisce per l'Amministrazione Penitenziaria la facoltà di avvalersi - ove necessario - dei servizi pubblici ed introduce la figura del medico specialista e del servizio di psichiatria. La tutela della salute in carcere si consolida come una competenza diretta del Ministero di Giustizia, Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria (DAP). Il medico in carcere è un dipendente del Ministero di Giustizia e risponde funzionalmente e gerarchicamente al Direttore del carcere.

La Circolare del Ministero di Giustizia n. 3337/5787 del 07/02/92 stabilisce che in ogni Istituto di Pena debbano essere presenti nell'area sanitaria due aree: quella medica e quella infermieristica, entrambe integrate con l'are educativa. Questa circolare rappresenta il primo passo verso una forma di integrazione e per considerare la salute e la sua garanzia quali presupposti fondamentali per la tutela della sicurezza. 

 

Il percorso della riforma

 

La legge 419/1998, meglio conosciuta come legge-delega al Governo per la razionalizzazione del SSN e per l'adozione del Testo Unico in materia di organizzazione e funzionamento del SSN (che modifica il D.L. n. 502/92) prevede all'art. 5, una delega specifica per il riordino della Sanità Penitenziaria, disponendo che essa debba entrare a far parte del SSN, anche se con gradualità.

In attuazione di queste disposizioni, il D.Lgs. 22 giugno 1999, n. 230 inserisce tale settore nel SSN, definendo gli ambiti di intervento degli enti interessati: Regioni, Ministero della Salute e Ministero della Giustizia. All’Azienda Sanitaria Locale (ASL) è assegnata la funzione di erogare le prestazioni sanitarie, mentre all’Amministrazione Penitenziaria di mantenere i compiti relativi alla sicurezza. Il D.Lgs. n. 230/99 rappresenta un vero e proprio cambiamento culturale. Non basta più mantenere l'integrità fisica della persona detenuta, ma si deve garantire la tutela della salute di un cittadino che si trova, più o meno temporaneamente, privato della libertà personale.

Lo stesso D.Lgs. 230/1999 dispone il transito immediato, a decorrere dal 1 gennaio 2000, delle funzioni relative alla prevenzione e all’assistenza e cura dei detenuti tossicodipendenti e prevede il trasferimento delle altre funzioni sanitarie al termine di un periodo di sperimentazione da realizzarsi presso alcune Regioni. In quegli anni la sperimentazione procede fra mille difficoltà, soprattutto per la resistenza di molti operatori sanitari del settore. La riforma viene, perciò, definita di "carta". Essa, per fortuna, viene indirettamente sostenuta dalla Legge Costituzionale del 03/10/01 ("riforma Costituzionale del Titolo V della Costituzione") che, passando tutte le competenze in tema di salute alle Regioni, funge da scudo al permanere della Sanità Penitenziaria sotto l'egida del Ministero di Giustizia.

Successivamente, il Decreto Interministeriale (Giustizia e Salute) del 16/05/02, istituisce una Commissione mista di studio (detta Commissione Tinebra) per il rinnovamento del Servizio Sanitario Penitenziario, con il mandato di fornire indicazioni per un nuovo modello organizzativo della Sanità Penitenziaria. I lavori della Commissione procedono con molte difficoltà e resistenze, tanto da ipotizzare il mantenimento di alcune competenze sanitarie al Ministero di Giustizia (quelle di base) e di trasferirne solo alcune al SSN (quelle specialistiche ed ospedaliere). Fu soltanto la lungimiranza degli allora Ministri della Salute e della Giustizia ad indicare che per il passaggio efficiente delle competenze da un Ministero ad un altro, queste dovevano essere complete.

Nel biennio 2006-07 i Ministeri della Salute e della Giustizia, insieme ai rappresentanti delle Regioni, sostengono la costituzione di una Commissione tecnica con l'incarico di preparare le Linee Guida e la proposta del testo di legge per il passaggio delle competenze in tema di Sanità Penitenziaria dal Ministero di Giustizia al SSN.  

La legge finanziaria 2008 dispone il definitivo passaggio di tutte le funzioni sanitarie, dei rapporti di lavoro, delle risorse finanziarie e delle attrezzature e beni strumentali in questione, da attuarsi mediante decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri emanato il 1° aprile 2008.

Da quel momento in poi, per la prima volta, le due Istituzioni coinvolte (Giustizia e Sanità) si devono confrontare in tema di Sanità Penitenziaria in maniera paritetica ed i sanitari non sono più dei singoli professionisti che entrano in carcere con il solo obbligo di rispettare l'Ordinamento Penitenziario, ma delle figure professionali fra loro organizzate ed integrate con la rete assistenziale territoriale.

 

 

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